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理論研究
關于全市山水林田湖生態保護修復試點工作的調研報告
張建軍
發布時間:2020-01-02  來源:銅川市人大常委會

習近平總書記強調,山水林田湖是一個生命共同體,人的命脈在田,田的命脈在水,水的命脈在山,山的命脈在土,土的命脈在樹,要統籌兼顧、整體施策、多措并舉,全方位、全地域、全過程開展生態文明建設。銅川是資源型城市,隨著煤炭、水泥和鋁冶煉等高耗能高污染產業的多年發展,銅川在為國家做出巨大貢獻的同時也付出了沉痛的生態環境代價,廢棄煤礦滿目瘡痍、石灰石礦山山體裸露,水土流失十分嚴重。2017年1月,我市被列為全國首批山水林田湖生態保護修復項目試點區,試點工作開展以來,我市攻堅克難、多措并舉、凝聚合力、扎實推進,實現了經濟、社會、生態效益的多贏。2018年3月,根據財政部、自然資源部、環保部要求,省財政廳、省國土廳、省環保廳對我市山水林田湖項目進行了績效考核,我市被評為優秀格次。為認真總結該項目實施中的經驗做法,查找問題短板,確保項目順利推進,結合“不忘初心、牢記使命”主題教育調研工作部署,組織在銅省十三屆人大代表對全市山水林田湖生態保護修復項目重點調研的基礎上,自己也做了一些調研思考,以供參考。

一、項目實施進展情況

市委市政府堅持把開展山水林田湖生態保護修復作為加強生態文明建設的重要內容,作為貫徹綠色發展理念的有力舉措,抓規劃編制、抓責任落實、抓資金爭取、抓項目實施,推動了全市生態環境狀況的持續改善。

(一)項目概況。按照省《黃土高原山水林田湖生態保護修復實施方案》和我市的實施方案,全市山水林田湖生態保護修復項目主要包括水土流失綜合治理與區域生態修復、農田生態功能提升、水資源保護與綜合利用、廢棄礦山綜合整治、農村面源污染整治及能力建設6個大類,三年擬實施17個項目共39個子項目,總投資預計為58.63億元。截至目前,共實施生態保護修復項目35個,其中規模較大的有龍潭水庫周邊及區域、濁峪河流域、照金秀房河薛家寨段生態保護修復項目,漆水河王益段和王家河段、漆水河印臺段及馬杓溝段、漆水河川口至博物館段河道綜合整治與周邊區域生態保護修復項目,銅川書畫公園海綿城市試點項目,耀州區一二三道溝廢棄礦山綜合整治及區域生態修復項目,耀州區孝西至新區至關莊鎮生態修復項目,耀州區錦陽新城海綿城市項目,累計完成投資35.81億元,90%項目2019年底可竣工驗收,剩余項目計劃2020年底前完工驗收。

(二)績效目標完成情況。通過項目的有效實施,全市可新增水土流失防治面積514.39平方公里,年新增雨洪調劑能力804.5萬立方米,22處生態敏感地帶礦山地質環境得到全面整治,實現漆河出境斷面流量大于或等于0.5立方米/秒,天數150天以上,出境監測斷面水質劣V類已基本消除,城鎮污水處理率達到90%以上,村鎮生活垃圾收集處置率達到80%以上,森林覆蓋率提高3%,助力全市實現5.02萬人口脫貧。

(三)項目資金使用情況。全市累計爭取到中省專項資金19.19億元,其中:中央撥付10億元,省級撥付9.19億元。根據項目實施進度,累計撥付中省獎補資金預算18.4億元。同時,市縣兩級通過地方政府預算安排、整合各類資金、PPP模式等多種方式落實配套資金16.91億元,其中:市本級落實配套資金6.12億元,區縣落實配套資金10.79億元,市縣兩級配套資金已全部用于項目建設。

二、項目實施中的經驗做法

市委市政府在抓山水林田湖項目實施中,注重思路創新、機制創新、技術創新,與脫貧攻堅、鄉村振興、污染治理等工作有機結合,積極探索新模式、新成效,確保項目建設取得階段性成果。

一是堅持思路創新。引入城市建設控制性規劃理念,聘請第三方機構實地勘察,編制了《銅川市山水林田湖草生態保護修復詳細規劃》,明確全市的治理任務、項目投資、建設成效,解決了項目從組織到驗收各個環節的政策依據問題,避免了區縣和部門各自為戰、項目建設內容與生態保護修復不匹配的情況發生,強化了項目設計的整體性、系統性和完整性,為開展山水林田湖草生態保護修復探索出一條新途徑。

二是堅持機制創新。針對石川河水資源嚴重短缺及污染等問題,制定了《銅川市石川河生態基流補償機制管理暫行辦法》,定期向河流補充生態水,并根據監測水質對相關單位進行獎補;制定了《銅川市主要河流水污染補償實施方案》,夯實了各區縣政府水污染治理工作責任,建立跨境斷面水量自動監測、地質災害監測預警、地質災害避讓與治理等系統,確保省市縣之間數據共享與交換,實現生態環境與自然資源大數據資產一本賬、一體化管理。

三是堅持技術創新。注重修復與產業相結合,加快新技術在項目實施中的運用。耀州區一二三道溝廢棄礦山綜合整治及區域生態修復工程采用目前最先進的巢室護坡綠化土體穩定、生態袋護坡綠化“四項”、團粒客土噴播綠化等技術,解決了土體穩固難題;礦山廢棄地生態修復5平方公里,修復后種植花椒600畝、構樹500畝,為全市新增800余畝耕地指標。濁峪河流域生態保護修復項目在生態修復、土地整理、農田生態功能提升基礎上進一步打造現代農業生態產業經濟帶,實現農田生態功能提升6.625萬畝,打造6500畝水保經果林、600畝水源涵養林、500畝濕地,形成以現代農業產業為龍頭,一二三產業融合的可持續發展模式。耀州區秀房河薛家寨段生態保護修復項目堅持礦區改造、河道治理與景區提升有機聯動,治理河道3 公里,修復區域面積1000 畝,標準生態水源涵養功能提升30%以上,生物多樣性提高35%以上,林草覆蓋率提高到89%,建立了生態自我調節系統。

四是堅持運維創新。大力推廣PPP模式參與生態保護修復,推進項目“建管維”一體化。全市實施的35個子項目中有9個采用PPP模式,占項目總數的26%。吸引如聚光科技、博天環境、綠通園藝等一批全國知名生態修復企業投資參與我市山水林田湖項目建設,在一定程度緩解了市縣兩級配套資金難問題。探索并建立了規模化、專業化、社會化運營管護體系,落實管護責任人和經費,確保各類設施建成并穩定運行,為確保山水林田湖草生態保護修復工程發揮長期效益探索了有效路徑。

三、項目實施中的困難問題

通過深入調研,發現我市山水林田湖生態保護修復試點工作取得一定成效,但是還存在一些問題:

一是項目資金缺口較大。全市17個項目共39個子項目總投資預計58.63億元,到位中省專項資金19.19億元,市縣配套16.91億元,缺口資金達22.53億元。2018年全市地方財政收入23.1億元,體量較小,加之PPP模式融資收緊、債務清理、企業減稅等各種因素影響,地方配套能力不足,完成該項目投資任務困難較大。

二是項目實施標準不嚴。有些區域面上的綠化、景觀、電氣、復墾、硬化等做得非常扎實,效果非常明顯,但是在局部修復治理上還不認真、不細致,有的掛網綠化網子已經下垂,有的廢棄礦山簡單一蓋了之,有的對樹草后期管護不到位,有的項目過程措施較多,落實“自然恢復”不夠扎實,過分追求眼前效果,對可持續發展考慮不夠。

三是項目適應性還不強。有的項目貪大求全,過分注重形式,導致項目落地成本過大;有的項目過分注重面上的效果,與自然規律結合不緊,硬質河道建設多,沒有很好落實“柔性治水”理念,生態的自我調節性降低,沒有達到生態保護與修復的目的,導致經濟效益、生態效益適應性不夠強。

四是項目綜合性治理不夠均衡。目前我市在項目實施中,對漆沮兩河流域治理和廢棄礦山整治力度大、效果好,但是對農業點源、面源污染治理措施還不到位,農村垃圾填埋處理措施普遍沒有落實,重點集鎮污水處理系統多數沒有建設,特別是在銅川人民生活飲用水的桃曲坡水庫上游,污水處理措施還遠不到位。

五是項目建設任重道遠。銅川市人均水資源量為271立方米,是陜西省人均水資源量的18.4%,屬極度缺水地區;境內水資源短缺且時空分布不均,水源地保護和水資源開發利用不盡合理,河流時常出現干枯斷流,缺少生態基流,水生態問題突出;近幾十年的大規模礦產開發,大面積植被受到破壞,大量廢棄礦山亟待治理,山水林田湖生態保護修復任重道遠。

四、項目實施中的意見建議

全市各級各部門要認真學習領會并貫徹落實中省市關于開展山水林田湖生態保護修復的部署要求,尊重自然、順應自然、保護自然,整合資金政策,對山上山下、地上地下、以及流域上下游進行整體保護、系統修復、綜合治理,為推動全市生態環境狀況持續改善作出新的更大貢獻。

(一)充分認識山水林田湖生態保護修復重要意義。加快山水林田湖生態保護修復,是推進生態文明建設的重要手段,是加強國家生態安全的重要舉措。我市實施山水林田湖生態保護修復工程是中省支持改善我市生態環境和人居條件的系統工程,是同黨中央保持高度一致的一次重大考驗,全市上下要繼續站在全局和戰略的高度,深刻認識生態文明建設對銅川市經濟社會發展的深遠意義,持續推進山水林田湖生態保護修復試點工作。

(二)多措并舉破解項目資金瓶頸制約。加大政策性項目資金爭取力度,利用照金這片紅色資源爭取方方面面最大的支持,積極聯系中省相關部門加強跟蹤對接,爭取對銅川開展生態保護工作的大力支持,從資金、項目上予以傾斜;在政策范圍內積極整合環保、國土、水利、移民搬遷等各類專項資金,廣泛吸引社會資本參與,積極對接國家貧困地區產業基金、利用國際合作貸款等方式破解項目資金難題,確保項目順利實施。

(三)切實提升項目建設整體效益。對位配置、突出重點,分步實施,點面結合,系統開展水土流失綜合治理與區域生態修復、農田生態功能提升、水資源保護與綜合利用、廢棄礦山綜合整治、農村面源污染整治及能力建設;既追求現實效果,又考慮長遠效益;既運用工程措施,又結合自然恢復,尊重事實、敬畏自然,建立多目標、多功能、高效益的綜合防治體系。

(四)嚴格規范項目建設標準。認真落實《項目管理暫行辦法》《項目初步設計審查試行辦法》及《項目建設月報月考核制度和項目變化報備動態監管制度》,細化了項目申報內容及審定程序,扎實開展監督檢查,實行項目量化績效考評,細化節點評估標準和質量考核,落實相關人員職責,提升初步設計審查質量,規范項目驗收程序,建立健全考核制度,加大監督力度,切實提升項目建設質量和水平。

(五)切實加強項目后期運維管理。認真研究項目后期運維管理,將后期運維管理職責細化量化科學化,深入推進項目“建管維”一體化,將山水林田湖生態保護修復帶來的成果轉換為更大生態效益、經濟效益、社會效益;把生態空間變成產業布局,把項目做成產業,延長項目鏈條,增加項目內涵,通過項目后期運維管理真真正正讓銅川的“綠水青山”永續、“金山銀山”長駐,進一步推進城市轉型升級。切實讓老百姓看到變化、得到實惠。

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